從2004年稻谷實施最低收購價以來，單邊上漲的最低收購價推動了糧食產(chǎn)量的不斷提升，由于全球價格波動與口糧消費增長的停滯，多余的糧食不斷積累，形成了國家糧食庫存。根據(jù)全球農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)（聯(lián)合國糧農(nóng)組織）的測算，目前全球谷物庫存中有接近一半的庫存在中國，糧食安全冗余程度大幅度提高的同時，也帶來包括經(jīng)濟、社會方面的一系列問題。筆者將從農(nóng)戶行為決策入手，討論國家儲備的作用，并試圖給出一些可能的答案。

一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的

改革開放近40年來，中國農(nóng)耕形態(tài)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了深刻的變化：從傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)生計模式逐步過渡到以交換為目的的商品農(nóng)業(yè)模式。傳統(tǒng)意義上，自給自足的生計農(nóng)業(yè)模式目的是產(chǎn)出最大化，因為自我雇傭不用考慮外出務工的機會成本，這也成就了整個東亞小農(nóng)經(jīng)濟精耕細作的歷史傳承。當家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以后，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出快速增加，促進了農(nóng)產(chǎn)品的交換關(guān)系發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟的深入、交換關(guān)系日趨成熟，促進了以交換為目的的商品農(nóng)業(yè)發(fā)展，生計農(nóng)業(yè)逐步解體。

2016年農(nóng)村居民可支配收入為12363元，其中家庭經(jīng)營性收入為4741元，占38%。這一比例可以從兩個角度進行理解：從農(nóng)民個體角度，如果既從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，又外出務工的話，那么全年38%的收入從農(nóng)業(yè)中獲得，這就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并不能提供主要的收入來源；如果從農(nóng)民整體角度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動和外出務工分離開的話，那么意味著只有38%的農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在現(xiàn)實生活中，這兩種情形都是合理存在的，出于簡化問題的思路，可以認為：兼業(yè)和專業(yè)農(nóng)戶并存的事實是生計農(nóng)業(yè)與商品農(nóng)業(yè)并存的一個反映。

因此，當前生計農(nóng)業(yè)與商品農(nóng)業(yè)并存的形態(tài)僅僅是過渡形態(tài)，不是最終形態(tài)。從事生計農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者要么轉(zhuǎn)向商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要么放棄生計農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這更加符合歷史發(fā)展的規(guī)律。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年全國共有3.1億農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員，占全國8億勞動力的39%，2016年第一產(chǎn)業(yè)GDP占比為8.6%。城鄉(xiāng)融合發(fā)展之后的必然結(jié)果是要素收益均等化，在未來相當長的時期內(nèi)，仍然有相當數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動力的退出和轉(zhuǎn)移。根據(jù)上述分析，能夠判斷的是：未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將漸次進入商品農(nóng)業(yè)模式形態(tài)，生計農(nóng)業(yè)將最終消失，這一點可以交給實踐和歷史去檢驗。

從現(xiàn)實出發(fā)，2016年中國有2億個農(nóng)戶，其中398萬為規(guī)模經(jīng)營戶，約占2%，這些生產(chǎn)主體主要從事商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一切生產(chǎn)經(jīng)營行為都是為了交換；對于剩下的大部分農(nóng)戶而言，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目的是降低生活成本，減少生活費用支出，盡管在主觀上也希望能夠通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得更多收入，但是在客觀上無法實現(xiàn)，所以通過兼業(yè)（外出務工等）來增加收入，藉此改善生活。由于家庭經(jīng)營收入占可支配收入的比例不斷下降，生計保障功能持續(xù)弱化，使得生計農(nóng)戶在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的動機不斷下降，更多的決策行為是經(jīng)驗或從眾；相反，由于逐利動機的存在，規(guī)模經(jīng)營戶更愿意持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的水平與能力。

二、政府的任務

二戰(zhàn)以后，隨著全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是綠色革命之后，食物獲取比歷史任何時期都來得更為容易。根據(jù)世界銀行公布數(shù)據(jù)，1947年全球人口25億人中有12億人處于營養(yǎng)不良狀態(tài)，而目前全球75億人中只有8億人營養(yǎng)不良。對于大多數(shù)國家而言，基本擺脫了饑荒，糧食只是一種普通商品。在世界范圍內(nèi)，糧食安全形勢比任何歷史時期都要樂觀。近代以來，對于中國而言，饑荒一直如影隨形，溫飽成為社會問題；從政府角度，糧食安全被作為一種準公共物品，在糧食生產(chǎn)、儲備、流通過程中，政府始終扮演重要角色。

有觀點認為，隨著中國糧食生產(chǎn)能力的提高，政府應當完全退出糧食生產(chǎn)與流通，由市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。筆者也同意這一理想觀點，但是從實踐角度，還需要慎重地推動。根據(jù)全球農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)（聯(lián)合國糧農(nóng)組織）的測算，2016/17年度全球谷物庫存7億噸中，中國谷物庫存有3億噸，這些庫存絕大多數(shù)是國家?guī)齑�。從資產(chǎn)角度，糧權(quán)市場化未必能解決現(xiàn)有的問題，反倒是面對2018年國際國內(nèi)的“黑天鵝”與“灰犀�！笔录�，國家?guī)齑嬗谐浞职l(fā)揮作用的潛在空間。既然糧食安全作為中國政府的公共物品，同時考慮到現(xiàn)在的時代背景與生產(chǎn)力條件，確保糧食安全的難度與緊迫性并不存在格外優(yōu)先，那么從策略角度自然應當選擇最經(jīng)濟的方式提供，即成本最小化思路。

除了糧食安全之外，政府更多考慮在于糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收之間的關(guān)系，這樣使得目標決策復雜化。從政府角度，農(nóng)民是一種身份，而非一種職業(yè)，農(nóng)民增收與扶貧在行為邏輯上具有相似性，政府承擔了美好社會的道義責任，而非政府的法定責任。2020年全面建成小康社會作為中國共產(chǎn)黨向人民、向歷史作出的莊嚴承諾，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)成為各級政府的重要任務。但是從實踐上看，農(nóng)民增收與扶貧又存在很大的差異，消滅貧困的中國方案更多地是為貧困人口創(chuàng)造機會，而非直接轉(zhuǎn)移支付；以最低收購價為基礎的農(nóng)業(yè)支持保護政策則是通過轉(zhuǎn)移支付的方式提供農(nóng)民增收保障，在很大程度上并沒有發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的效率。

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系中，隨著農(nóng)產(chǎn)品交換關(guān)系的加深，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)性三個目標之間的悖論關(guān)系越強，政策的多目標性越來越難以協(xié)調(diào)一致。從糧食安全出發(fā)，出于保障糧食生產(chǎn)的目的，政策多目標性需進行必要地識別與取舍，結(jié)合大豆、棉花目標價格改革與玉米生產(chǎn)者補貼的經(jīng)驗，在水稻、小麥生產(chǎn)領(lǐng)域，價格支持措施宜逐步退出。通過增加糧食產(chǎn)出從而增加農(nóng)民收入的思路是不可持續(xù)的，不久前結(jié)束的中央農(nóng)村工作會議也指出“深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路。堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，實施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導向”，這也是對過去單純追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)量目標的回歸。

理論上說，糧食安全如果作為公共物品，那么就是政府的工作任務；而農(nóng)民增收在本質(zhì)上并不是政府的任務目標，如果政府愿意承擔相應的道義責任，這一目標則需要獨立出來，不能嫁接在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。可以簡要地總結(jié)：對于政府的任務來說，糧食安全與農(nóng)民增收是兩個層面的目標，不能混為一談，不要寄希望于一項政策解決所有問題。

三、糧食儲備的作用

糧食儲備源自于糧食作物全年一次或多次的間斷收獲，全年連續(xù)消費的自然屬性，隨著糧食生產(chǎn)能力的提升，糧食儲備也開始發(fā)揮一定的“削峰填谷”的經(jīng)濟功能。進一步地，隨著全球經(jīng)濟一體化程度的提高，糧食全球流通的格局逐步形成，封閉條件下糧食儲備作為糧食安全的最終屏障被逐步打破，糧食儲備在糧食安全中的作用逐步弱化。1960年以來，庫存消費比作為衡量糧食安全的重要指標，除中國之外的世界其他國家，大致從40%下降到20%的水平，這反映出在開放經(jīng)濟條件下，糧食資源的全球配置使得糧食流通速度加快，高成本的糧食儲備在優(yōu)化決策中的地位下降，這也是一個明顯的趨勢。

任何時候的糧食短缺是任何政府都不能容忍的，但是對于中國政府而言，超額儲備顯然也不是政府的優(yōu)化選擇。原因在于：從靜態(tài)來看，過度的糧食安全冗余增加了不必要的財政支出；從動態(tài)來看，價格支持政策扭曲市場，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源配置效率持續(xù)枯竭。此外，可以觀察到的：規(guī)�；�生產(chǎn)經(jīng)營主體的利潤應當來自效率優(yōu)勢，而非政府的價格支持，玉米實施價補分離的生產(chǎn)者補貼政策之后，大規(guī)模的“毀約棄耕”并不存在；生計農(nóng)戶由于數(shù)量過于龐大，且生產(chǎn)經(jīng)營性收入占比相對較小，靠價格支持增加的轉(zhuǎn)移支付并不能起到支持生計的作用。

對于全球絕大多數(shù)國家和地區(qū)而言，糧食儲備都是作為調(diào)節(jié)余缺的手段。由于糧食超額儲備，并且主要糧權(quán)集中在中央政府手中，糧食儲備管理的職能也逐步從事務性管理轉(zhuǎn)向糧食資產(chǎn)管理，使得國家糧食儲備管理日漸復雜：傳統(tǒng)的事務性管理只需要做好“看門狗”的功能，即管理好糧食儲備，執(zhí)行好國家政策即可；但是糧食資產(chǎn)管理卻涉及到捕捉市場機會、相機決策、優(yōu)化資源配置等復雜決策，而國家儲備機構(gòu)（中國儲備糧管理總公司，以下簡稱“中儲糧”）的目標設計當中并不包含上述職能。政府和中儲糧之間存在的委托代理關(guān)系在某種程度上降低了資產(chǎn)管理水平，具體效率問題仍需進一步討論。

從最終目標上看，中國的國家糧食儲備勢必回歸到余量調(diào)節(jié)、邊際調(diào)節(jié)的余缺管理上，對應的后臺策略是使用最經(jīng)濟的儲備手段確保國家糧食安全。從現(xiàn)在全球一半的糧食庫存的現(xiàn)實轉(zhuǎn)向余缺管理絕不可能一蹴而就。如前文所述，2018年國際政治經(jīng)濟形勢并不明朗，面對不確定性，國家糧食儲備在一定條件下有可能實現(xiàn)財富效應。針對目前糧食庫存高企的現(xiàn)實，需要足夠包容的心態(tài)，不管怎么說“手中有糧、心中不慌”。

四、改革策略的思路

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出“去庫存”的目標，從目前玉米去庫存的一系列政策措施來看，已經(jīng)取得了較為明顯的成果，甚至有可能在3-5年內(nèi)從相對過剩走向相對短缺。小麥有一定的去庫存壓力，但是并不是特別緊迫，特別是當前還存在結(jié)構(gòu)性短缺，高品質(zhì)小麥相對不足。稻谷面臨的壓力最大，從供需平衡來看：稻谷下游深加工有限，飼用量有限，消費主要依賴口糧，隨著生活水平提高，稻谷的食用消費需求已經(jīng)飽和并呈現(xiàn)出一定的下降；從生產(chǎn)角度，隨著水稻育種、作栽、收獲水平的不斷提高，產(chǎn)出水平還有很大的潛在增長空間，成本也有下降空間。對此，參照玉米價補分離政策的實踐，需要調(diào)整稻谷最低收購價。

目前的最低收購價思路仍然是“保收益”，將所有的市場風險進行政策兜底，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為退化到生產(chǎn)行為，不必考慮經(jīng)營決策，這也是透支農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的一個重要因素。因此，最低收購價的策略思路應當轉(zhuǎn)化為“保成本”，將市場風險進行分解，政府對成本風險進行兜底，農(nóng)戶需要對收益進行風險決策。需要承認農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的行為是職業(yè)行為，因為農(nóng)民弱勢身份而給予的普惠安排是另外的政策，未來幾年中，必須將稻谷最低收購價調(diào)整到位，讓邊際上的非效率生產(chǎn)退出，從而實現(xiàn)市場平衡。

進一步地，調(diào)整最低收購價，通過國家儲備調(diào)節(jié)也是折中的過渡方案，國家儲備最終回歸到余缺管理，而非作為糧食市場單一最大的主體進行政策性操作。從價格支持的市場操作走向風險管理也是未來趨勢，最低收購價退出，逐步構(gòu)建以風險防范為基礎的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，減少政府的直接操作，充分發(fā)揮財政資金的效率。筆者認為，從現(xiàn)有糧食收儲機制出發(fā)，可以將現(xiàn)有的價格支持轉(zhuǎn)化為：（1）覆蓋更為廣泛的農(nóng)業(yè)保險補貼，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力；（2）增加必要的財政支持，提高農(nóng)民的社會保障水平，增加農(nóng)民的獲得感。